深化财税体制改革总体方案(深化财税体制改革内容)

税制改革平稳推进

目标：建立“公平统一、调节有力”的现代税收制度

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称 《决定》）和《深化财税体制改革总体方案》（以下简称《总体方案》）为税收制度改革设定的目标是建立“公平统一、调节有力”的现代税收制度。这一目标至少包括如下四层含义：其一，对接现代税收文明，在以往相对重视税收效率的基础上，注重公平与效率之间的平衡，将税收负担分配的公平、公正纳入税制建设视野。其二，对接现代税制结构，在以往相对重视税收总量的基础上，注重税制结构优化，将优化税收结构作为税制改革的主要目标。其三，对接现代税收治理，在以往相对重视税收中性的基础上，注重中性和非中性的统一，将加强税收的调节作用摆在税制建设的突出位置。其四，立足当前中国收入、财产分布不均问题的现实，税制改革亟待以促进社会公平正义的行动，实现国家良治。

改革进展：间接税改革相对顺利，直接税改革缓慢前行

围绕现代税收制度建设，纳入本轮改革的内容可归结为“六税一法”：启动六个税种的改革，包括属于间接税的增值税、消费税、资源税、环境税，属于直接税的个人所得税、房地产税等；同时，配合相关改革深化财税体制改革总体方案，修订《税收征管法》。总体来看，《决定》和《总体方案》部署的“六税一法”改革任务，营改增、资源税改革任务接近完成；消费税改革部分启动，但主要改革任务方案尚未出台；税收征管体制改革已启动，但法律修订工作尚未结束；环境税、个人所得税、房地产税三个税种尚处于改革方案制定阶段。

问题尚待解决

本轮税制改革相对于以往历轮税制改革的最重要变化，是以“稳定税负”为前提“逐步增加直接税比重”。这意味着，它的推进路线是通过减少间接税比重、增加直接税比重，实现税制结构的优化。作为迄今本轮税制改革中动作最大、涉及现实中国第一和第三大税种的营改增，对于经济社会发展和国家治理现代化建设的意义不容小觑。

间接税一直被当做中国税收制度的优越性，在这样的误区下直接税难以进入视野。因为间接税的运作常在不知不觉之中。加上中国现行的间接税“隐身”于价格背后，税与价混同在一起，这是从计划经济年代沿袭下来的。中国的税收征管格局一直用“间接＋截流”的办法。所谓“间接”，是指它基本上只适于征收间接税，而不能适于征收直接税。所谓“截流”，即是指它基本上只能征以现金流为前提的税，而不能征存量环节的税。它显然难以适应征收建立在综合制基础上的个人所得税的需要，更谈不到适应征收以存量为基础的房地产税的需要。因此这两项税目进展慢也就不足为奇。此外，部门利益导致彼此之间信息难以共享，也直接制约了征管能力的提升。

本轮税制改革的启动恰与经济的持续下行相遇，这也给本来不易的直接税改革徒增了困难。在此背景下，出于缓解财政收支压力和维护社会稳定的需要，一切引致人心浮动的举措，都可能被缓行或暂时搁置。

央地关系：让“发挥两个积极性”真正落到实处

作为国家治理层面所需处理的基本关系之一，中央和地方关系的调整当然要同国家治理现代化的总目标相一致。作为现代财政制度的一个重要组成部分，财政体制的改革当然要指向国家治理现代化背景下的中央与地方关系新格局。针对现行财政体制所存在的中央和地方关系“不清晰、不合理”的突出问题和主要矛盾，《决定》《总体方案》以有利于发挥中央和地方两个积极性为目标，勾画了财政体制改革的蓝图。这一目标至少包括如下几层含义：其一，从国家治理现代化的总目标出发，财政体制改革必须“坚持调动各方面积极性”，处理好条块之间的关系。其二，立足于发挥中央和地方两个积极性，在当前的中国，尤其要重视发挥地方的积极性。因而，财政体制的设计应高度重视财权划分、事权划分、财力划分、支出责任划分对地方政府激励的影响。其三，处理好中央和地方之间关系的前提，在于厘清政府与市场之间的关系。为此，财政体制的改革和调整，应当注重形成地方政府与中央部门间的纵向制衡机制。通过两者间的纵向制衡，共同维护统一市场的正常运转。

进展：推进相对滞后，成效尚待观察

迄今为止，可以提及的实际进展可归结为如下两项：一是公布了《全面推行营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案》。2012年营改增试点以来，对于原缴纳营业税企业试点后缴纳的增值税，一直采取的是100%归地方所有的过渡办法。由此形成的同一税种采取两种办法划分中央地方收入局面。为此，继2015年预算报告提出“结合营改增、消费税等税制改革，研究调整中央与地方收入划分”之后，2016年预算报告又一次将“结合税制改革进展，抓紧制订调整中央和地方收入划分过渡方案”写入报告。2016年5月1日，此项改革终于落地。国发〔2016〕26号文明确规定，自2016年5月1日起，作为未来2—3年内的过渡方案，以2014年为基数，采取增值税增量五五分成的方式重新划分中央和地方收入。这对于弥补营改增后的地方财力亏空，在过渡意义上兼顾中央和地方利益，显然是比较有利的一项举措。二是发布了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》。自2014年起，几乎每一年的预算报告都载有中央与地方事权和支出责任划分改革的内容，而且采用的表述一年比一年强烈。如2014年的提法是“抓紧研究调整中央与地方的事权和支出责任”，2015年的提法是“研究提出合理划分中央与地方事权和支出责任的指导意见”，2016年的提法则是“研究推进中央与地方事权和支出责任划分改革”。2016年8月，在社会各界的高度关注下，以国发［2016］49号文《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》为标志，再将事权与支出责任聚焦于财政事权和支出责任。根据这一指导意见，到2020年，要基本完成主要领域改革，逐步规范化、法律化，形成中央与地方财政事权和支出责任划分的清晰框架。除此之外，它也进一步细化了十八届三中全会关于事权和支出责任划分的原则和要求，提出改革主要聚焦于各级政府运用财政资金提供基本公共服务的财政事权，明确并具体说明了强中央、保地方、减共管的改革思路。

问题分析：方向尚待明晰

首先，围绕此议题的改革内容设计尚不够详实、具体。仔细地体味一下《决定》和《总体方案》的相关表述便可以看到，预算领域的改革内容，税制领域的改革内容，既包括有顶层设计和总体规划，也包括有实施路径和具体举措。有些内容，甚至细化到了预决算的编制方法和税种的构成要素。然而，涉及财政体制领域的改革内容，还不够详实。就央地财政关系调整的两个主要方面而言深化财税体制改革总体方案，目标虽然定位于“有利于发挥中央和地方两个积极性”，但究竟怎样“发挥两个积极性”、以怎样的思路“发挥两个积极性”，还未有明晰的说法。

应当看到，“发挥两个积极性”目标的形成，显然出自于地方积极性尚不够充分、亟待调动的现实判断。地方积极性的调动发挥须以相对稳定的央地财政关系为前提。以往地方发展经济的积极性，在很大程度上源于央地财政关系格局的合理调整和相对稳定。因而，必须在坚持“发挥两个积极性”目标的基础上，尽快明晰财政体制改革的具体方向，也才能推进一系列稳增长的政策措施。

围绕央地财政关系调整的具体操作方案，应取得地方政府的广泛认同和积极配合，在中央和地方的有效互动中最终形成。（作者单位：中国社会科学院财经战略研究院）

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