福建省人民政府关于印发福建省省与市县财政事权和支出责任划分改革实施方案的通知
闽政〔2017〕51号
各市、县（区）人民政府，平潭综合实验区管委会，省人民政府各部门、各直属机构：
经研究，现将《福建省省与市县财政事权和支出责任划分改革实施方案》印发给你们，请认真组织实施。
福建省人民政府
2017年11月25日
福建省省与市县财政事权和支出责任划分改革实施方案
财政事权是一级政府应承担的运用财政资金提供基本公共服务的任务和职责，支出责任是政府履行财政事权的支出义务和保障。合理划分省以下财政事权和支出责任是政府有效提供基本公共服务的前提和保障，是建立现代财政制度的重要内容，是推进政府治理体系和治理能力现代化的客观需要。为贯彻落实《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（国发〔2016〕49号）精神，加快建立财政事权和支出责任相适应的制度，结合我省实际，制定本实施方案。
一、总体要求
（一）指导思想
全面深入贯彻落实党的十九大精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持党的基本理论、基本路线、基本方略，统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，遵循宪法和政府组织法的相关规定，按照完善社会主义市场经济体制总体要求和深化财税体制改革总体方案，根据中央的统一部署和顶层设计，科学合理划分省与市县财政事权和支出责任，形成合理授权、依法规范、运转高效的财政事权和支出责任划分模式，落实基本公共服务提供责任，提高基本公共服务供给效率，全面推进基本公共服务均等化，逐步建立起权责清晰、财力协调、标准合理、保障有力的基本公共服务体系和保障机制，促进我省各级政府更好履职尽责深化财税体制改革总体方案，奋力谱写新时代福建发展新篇章。
（二）改革要求
1.全面落实中央改革精神。准确把握中央改革目标取向、政策意图和推进节奏，坚持财政事权由中央决定、维护中央权威。依据中央相关规定和授权范围，结合我省实际，承接和完成自上而下的各项改革任务，积极做好省以下财政事权和支出责任划分工作，确保中央改革精神及时有效落实。
2.正确处理政府和市场关系。合理确定政府提供基本公共服务的范围和方式，将应由市场或社会承担的事务，交由市场主体或社会力量承担；对应由政府提供的基本公共服务，要明确承担财政事权和支出责任的相应政府层级，促进社会主义市场经济体制不断完善，使市场在资源配置中的决定性作用得到充分发挥。
3.坚持法治化规范化道路。在中央决定财政事权的基础上，将省以下各级政府间财政事权和支出责任划分的相关制度以地方性法规、政府规章的形式规定，逐步实现政府间财政事权和支出责任划分法治化、规范化，让行政权力在法律和制度的框架内运行，加快推进依法治省、依法行政。
4.坚持积极稳妥统筹推进。按照中央部署，先在财政事权和支出责任划分上突破，为建立科学规范的政府间关系创造基础性条件。在国家相关部门指导下，结合我省实际，选取财政事权划分层级相对明确的领域先行探索开展省与市县财政事权和支出责任划分改革，为全省其他领域划分改革积累经验。要处理好改革与稳定发展、总体设计与分步实施、当前与长远的关系，加强与中央部门的沟通衔接，准确把握各项改革措施出台的时机、力度和节奏，强化省与市县之间以及各部门之间的协同合作，形成合力，确保改革扎实推进、务求实效。
（三）划分原则
1.体现基本公共服务受益范围。在中央授权范围内，合理确定各级财政事权，使基本公共服务受益范围与政府管辖区域保持一致。维护全省统一市场以及受益范围覆盖全省的基本公共服务由省级负责，市县辖区内的基本公共服务由市县负责，跨设区市的基本公共服务由省与市县共同负责。
2.兼顾政府职能和行政效率。在中央授权范围内，结合现有省和市县政府职能配置和机构设置，更多更好发挥市县政府尤其是县级政府组织能力强、贴近基层、获取信息便利的优势，将所需信息量大、信息复杂且获取困难的基本公共服务优先作为市县财政事权。将信息比较容易获取和甄别的全省性基本公共服务确定或上划为省级财政事权。
3.实现权、责、利相统一。在中央统一领导下，适宜由省级承担的财政事权执行权上划省级，加强省级财政事权执行能力；适宜由市县承担的财政事权决策权下放，减少省级部门代市县决策事项深化财税体制改革总体方案，保证市县有效管理区域内事务。明确共同财政事权省与市县各自承担的职责，促进财政事权履行涉及的战略规划、政策决定、执行实施、监督评价等各环节在省与市县之间合理安排和有效衔接，做到财政事权履行权责明确和全过程覆盖。
4.激励市县政府主动作为。通过有效授权，合理确定市县财政事权，使基本公共服务受益范围与政府管辖区域保持一致，激励市县政府尽力做好辖区范围内的基本公共服务提供和保障，避免出现不作为或因追求局部利益而损害其他地区利益或整体利益的行为。
5.做到支出责任与财政事权相适应。按照“谁的财政事权谁承担支出责任”的原则，确定各级政府支出责任。属于省级并由省级组织实施的财政事权，原则上由省级承担支出责任；属于市县并由市县组织实施的财政事权，原则上由市县承担支出责任；属于省与市县共同财政事权，根据基本公共服务的受益范围、影响程度，区分情况确定省与市县的支出责任、承担方式及比例。
二、改革的主要内容
（一）配合做好中央财政事权上划工作
根据中央部署，配合国家相关部门做好已确定为中央财政事权的上划工作，包括国防、外交、国家安全、出入境管理、国防公路、国界河湖治理、全国性重大传染病防治、全国性大通道、全国性战略性自然资源使用和保护等基本公共服务上划工作。上划后省以下各级政府原则上不再承担支出责任。对中央委托我省行使的财政事权，我省在委托范围内，以中央委托单位的名义行使职权，承担相应的法律责任，并接受委托单位的监督。
（二）推进省与市县财政事权划分
1.适度加强省级财政事权。坚持基本公共服务的普惠性、保基本、均等化方向，在中央授权的省以下财政事权范围内，加强省级在全省统一市场建设、保持经济社会稳定、促进经济协调发展、推进基本公共服务均等化等方面的财政事权，省级的财政事权原则上由省级直接行使。确需委托市县行使的，报经省委省政府批准后，由省有关职能部门委托市县行使，并制定相应的地方性法规或政府规章予以明确。对省级委托市县行使的财政事权，受委托市县在委托范围内，以委托单位的名义行使职权，承担相应的法律责任，并接受委托单位的监督。
逐步将全省性重大传染病防治、全省性战略性自然资源使用和保护、全省性环境质量监测监察、法院和检察院经费等确定为省级财政事权，加强全省的统一管理，提高全省公共服务能力和水平。
2.保障市县履行财政事权。加强市县政府公共服务、社会管理等职责。将直接面向基层、地域信息强、与当地居民密切相关、由市县提供更方便有效的基本公共服务确定为市县的财政事权，赋予市县政府充分自主权，依法保障市县履行财政事权，更好地满足基层基本公共服务需求。市县的财政事权由市县行使，省级依据中央关于地方履行财政事权的规定，对市县的财政事权履行提出规范性要求，并逐步通过地方性法规或政府规章的形式予以明确。
逐步将市政基础设施和公用事业、社会治安、道路交通安全管理、城乡社区事务、市政交通、农村公路建设与维护、地方城乡规划、农村公益事业、村级组织管理、学前教育、高中教育、地方文化遗产保护、群众体育，以及区域内市场监管、安全生产、项目征地拆迁、环境保护与治理等受益范围地域性强、信息较为复杂且主要与当地居民密切相关的基本公共服务，确定为市县财政事权。
3.减少并规范省与市县共同财政事权。对难以明确区分受益范围，但有公共需求且有利于促进全省经济社会协调发展的公共服务，应当明确为省与市县共同财政事权。针对当前省与市县共同财政事权过多且不够规范的情况，应逐步规范理顺省与市县共同财政事权，并根据基本公共服务的受益范围、影响程度，按照财政事权的构成要素、实施环节，分解细化各级政府承担的职责，避免由于职责不清造成互相推诿。
将地方承担的国道、义务教育、高等教育、职业教育、科技研发、公共文化、基本养老保险、基本医疗保障和公共卫生服务、就业、国家和省级文化遗产保护、粮食安全、大中型公益性水利工程以及跨市重大基础设施项目建设、环境保护与治理等基本公共服务确定为省与市县共同财政事权，并明确各承担主体的职责。
随着改革的不断深入，省与市县共同财政事权应逐步减少。考虑到我省区域间发展不平衡以及省以下财政体制改革仍未完全到位的实际情况，在2020年主要领域改革基本完成之前的过渡期内，有些虽属市县事权但关系广大人民群众切身利益、全省经济社会发展关键环节以及省委省政府鼓励发展领域，继续作为省与市县共同财政事权管理，省级主要采取以奖代补等方式承担部分支出责任，以确保省委省政府重大决策部署的贯彻落实。
4.建立财政事权划分动态调整机制。根据中央各领域改革进程及经济社会发展情况，建立省以下财政事权动态调整机制。省级相关职能部门和市县政府要根据中央和省里有关规定，结合改革推进中发现的问题，及时对省与市县财政事权划分提出调整、补充和完善建议。对财政事权在省、市、县之间的划分，由于先行改革而与中央后续规定不一致的，要按照中央规定及时调整。对新增及尚未明确划分的基本公共服务，要根据中央和省委省政府的改革部署、经济社会发展需求以及各级政府财力增长情况，在科学评估基础上，统筹研究确定承担主体，将应由市场或社会承担的事务交由市场主体或社会力量承担，将应由政府提供的基本公共服务做好统筹研究，明确各级财政事权划分。已经划定的财政事权，非经必要程序不得随意调整变动，确需调整的，由事权所属单位提出调整建议商省财政厅、编办等部门后报省委省政府批准。
（三）完善省与市县支出责任划分
1.省级财政事权由省级承担支出责任。属于省级的财政事权，应当由省级财政安排经费，省级各部门不得要求市县安排配套经费。省级的财政事权如委托市县行使，要通过专项转移支付安排相应经费。从2018年起，省级各部门提出预算申请时，须以部门承担的财政事权为基础，非省级部门承担的财政事权不再安排预算资金。省级部门研究新增财政支出事项时，须基于事权划分的基本原则，提出新增事项职责划分和支出负担办法，并保持与该领域既有财政事权和支出责任划分相协调；未提出事权划分和支出负担办法的，该新增支出事项不予安排。
2.市县财政事权由市县承担支出责任。属于市县的财政事权原则上由市县通过自有财力安排经费，其中，设区市级的财政事权原则上由设区市级财政承担经费，县级的财政事权原则上由县级财政承担经费。对市县政府履行财政事权、落实支出责任存在的收支缺口，除部分资本性支出通过依法发行政府债券等方式安排外，主要通过上级政府给予一般性转移支付进行弥补。市县的财政事权如委托省级机构行使，市县政府应负担相应经费。
3.省市县共同财政事权区分情况划分支出责任。根据基本公共服务的属性，以及全省基本公共服务均等化和社会保障城乡一体化等总体要求，对体现国民待遇和公民权利、涉及全省统一市场和要素自由流动的财政事权，如基本养老保险、基本医疗保障和公共卫生服务、义务教育、基本就业服务、基本生活保障、公共文化等，要参照现有财政保障和省级补助标准，研究制定全省基础标准，并明确省、市、县分担比例。市县在确保省级基础标准全部落实到位的前提下，可考虑经济、物价水平等因素制定相对较高的本地区标准，并报省级财政及相关部门备案，所需资金自行负担。支出水平超越省级基础标准和财政承受能力的地区，要及时调整相关标准。市县要将自有财力和上级转移支付优先用于基本公共服务项目，承担提供基本公共服务的兜底责任。对受益范围较广、信息获取相对复杂的财政事权，如跨市县的重大基础设施项目建设、环境保护与治理等，根据财政事权外溢程度，由省、市、县按比例或省给予适当补助方式承担支出责任。对省、市、县由各自机构承担相应职责的财政事权，如科技研发等，省、市、县各自承担相应支出责任。对省承担监督管理、出台规划、制定标准等职责，市县承担具体执行等职责的财政事权，省、市、县各自承担相应支出责任。
三、保障和配套措施
（一）加强与相关改革的协同配套
财政事权和支出责任划分与政府机构改革、行政审批制度改革、事业单位改革以及教育、社会保障、医疗卫生等相关领域改革紧密相连、不可分割。要将省与市县财政事权和支出责任划分改革与加快推进相关领域改革相结合，既通过相关领域改革为推进财政事权和支出责任划分创造条件，又将财政事权和支出责任划分改革体现和充实到各领域改革中，形成良性互动、协同推进的局面。
（二）明确省以下政府间财政事权划分争议的处理
在中央授权范围内的省以下财政事权划分争议由省政府裁定。明确省与市县共同财政事权和省级委托市县行使的财政事权设置的原则、程序、范围和责任，减少划分中的争议。
（三）完善省以下收入划分和转移支付制度
结合中央与地方收入划分，考虑省以下各级政府履职需要和财政承受能力，合理划分省与市县政府间财政收入，形成财力与事权相匹配的财政体制。进一步完善省对下转移支付制度，清理整合与财政事权划分不相匹配的省对市县转移支付，增强财力薄弱地区尤其是原中央苏区、闽东苏区、革命老区、扶贫开发工作重点县和重点生态保护区的财力。严格控制引导类、救济类、应急类专项转移支付，对保留的专项转移支付进行甄别，属于市县财政事权的划入一般性转移支付。健全转移支付监督和绩效评价机制，完善一般性转移支付资金管理办法，提高转移支付透明度，规范市县对转移支付资金的使用。
（四）及时推动相关部门职责调整
各级要结合政府间财政事权调整，进一步理顺部门职能，实现本级事权在部门间科学、清晰、高效配置。要按照一项财政事权归口一个部门牵头负责的原则，逐步规范部门职责分工，妥善解决跨部门财政事权划分不清晰和重复交叉问题，处理好省级政府垂直管理机构与市县政府的职责关系，为更好履行政府公共服务职能提供保障。
（五）督促市县切实履行财政事权
对属于市县的财政事权，市县政府必须履行到位，确保基本公共服务的有效提供。省级要在法律法规及中央授权的框架下指导督促市县开展绩效评价，强化市县政府履行财政事权的责任。
四、职责分工和实施步骤
（一）职责分工
各级政府要加强组织领导，明确部门职责分工，统筹各方力量，确保省以下财政事权和支出责任划分改革取得实质进展。省财政厅、编办等有关部门主要负责组织、协调、指导、督促推进省以下财政事权和支出责任划分改革工作。各职能部门要落实部门主体责任，根据本实施方案，结合国家财税体制改革要求，以及中央与地方财政事权和支出责任划分改革进程，在广泛征求有关部门和市县意见的基础上，研究提出本部门职责范围内的基本公共服务领域改革具体实施方案，并会同省财政厅、编办按程序报请省委省政府审核批准后实施。中央相关部门提出划分中央与地方相关领域改革实施意见后，省级相应部门原则上要在3个月内提出省与市县划分具体方案，按程序报批实施。
在改革实施过程中，有关部门要妥善处理省以下财政事权和支出责任划分带来的职能调整以及人员、资产划转等事项，积极配合推动制订或修改相关地方性法规、政府规章中关于财政事权和支出责任划分的规定。
各设区市要根据国发〔2016〕49号文和本实施方案精神，结合本地实际，按照财税体制改革要求和省与市县财政事权和支出责任划分改革进程，制定设区市以下财政事权和支出责任划分改革方案，并组织推动设区市以下财政事权和支出责任划分改革工作。
（二）实施步骤
1.2017年。落实中央部署，梳理国防、国家安全、外交、公共安全等基本公共服务领域中目前由地方承担部分支出责任的财政事权和支出责任。加强与中央相关职能部门的对接，研究制定我省相关领域财政事权和支出责任划分改革具体实施方案。配合中央部门做好相关领域的财政事权和支出责任上划工作。（国防领域由省军区、省武警总队牵头负责；国家安全领域由省安全厅牵头负责；外交领域由省外办牵头负责；公共安全领域由省公安厅牵头负责）
2.2017-2018年。根据中央改革进程，总结我省相关领域省与市县财政事权和支出责任划分改革经验，结合实际，循序渐进，争取在教育、医疗卫生、环境保护、交通运输等基本公共服务领域取得突破性进展。同时，选取就业、社会保险、基本生活保障、住房保障、公共文化体育、残疾人服务等基本公共服务领域开展试点。（各领域改革由各职能部门牵头负责，详见附件）
3.2019-2020年。总结我省开展省与市县财政事权和支出责任划分改革经验，全面推进各领域改革，基本完成主要领域改革，形成较为成熟稳定的省以下财政事权和支出责任划分框架和分级财政事权项目清单。各职能部门应当及时梳理需要上升为地方性法规、政府规章的内容，并按法定要求报送省政府以适时制订或修订相关法规规章。（各领域改革由各职能部门牵头负责，总体协调总结工作由省财政厅、编办牵头负责，法规规章制订或修订由省法制办牵头负责）
省与市县财政事权和支出责任划分改革是建立科学规范政府间关系的核心内容，是完善国家治理结构的一项基础性、系统性工程，对全面深化经济体制改革具有重要的推动作用。各地、各部门要充分认识推进这项改革工作的重要性、紧迫性、艰巨性，把思想和行动统一到中央和省委省政府决策部署上来，加强组织领导，以高度的责任感、使命感和改革创新精神，周密安排部署，切实履行职责，密切协调配合，积极稳妥推进省与市县财政事权和支出责任划分改革，为建立健全现代财政制度、推进国家治理体系和治理能力现代化、落实“四个全面”战略布局提供有力保障。
2017-2018年基本公共服务领域省以下财政事权和支出责任划分改革分工表
改革领域
牵头部门
教育
省教育厅
医疗卫生
省卫计委、食品药品监管局
环境保护
省环保厅
交通运输
省交通运输厅
就业、社会保险
省人社厅、医保办
基本生活保障
省民政厅
公共体育
省体育局
公共文化
省委宣传部，省文化厅、新闻出版广电局
残疾人服务
省残联
住房保障
省住建厅
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