突破股东200人“天花板” 全国性场外市场公司监管有法可依
“三重”即重披露、重规范、重投资者保护
“二轻”指轻盈利、轻审核
“一活”即灵活安排不同类别公司的监管要求
作为完善我国多层次资本市场体系的一项重要规章，《非上市公众公司监督管理办法（征求意见稿）》（下称《办法》）日前公布，向特定对象发行或转让导致股东超过200人，或股票以公开方式向公众公开转让的公司正式纳入监管范畴，其权利义务，治理、披露、转让、发行等方面的监管要求一并明确。
综观《办法》，其条款设计显示了对非上市公众公司特点的尊重，监管要求上体现了“三重二轻一活”的特点，“三重”即重披露、重规范、重投资者保护；“二轻”指轻盈利、轻审核；“一活”即灵活安排不同类别公司的监管要求。
根据全国性场外市场建设思路，未来该市场企业将纳入非上市公众公司的监管范畴，因此《办法》亦被市场视为未来该市场挂牌公司监管的纲领性文件。业内专家指出，《办法》出台后，多层次资本市场体系将更趋完善，股份公司利用资本市场不断规范、发展、壮大，由“两非”公司成为公众公司，继而成长为上市公司的路径更为清晰，资本市场在公司各发展阶段赋予其的权利义务亦得到明确，这无疑将扩充资本市场服务实体经济的覆盖面，市场资源配置能力也将进一步增强。
“非公”公司纳入监管范畴
《办法》监管范畴内的非上市公众公司主要包括两类情况，一是股票向特定对象转让或发行导致股东累计超过200人的公司，一是股票以公开方式向社会公众公开转让的公司。
据业内人士介绍，股票向特定对象转让导致股东累计超过200人的非上市公众公司监督管理办法，多是因为司法判决、行政划转、继承及财产分割、股东自行转让等被动方式导致，而公司股票的公开转让行为多涉及公众利益，这都需要出台专门的办法给予规范。
2006年修订的《证券法》扩大了股份公司纳入证券市场统一监管的范围，将公开发行不上市的公司纳入证监会监管，从而划出了一条股份有限公司触及公众利益的红线。在此基础上，国务院办公厅《关于打击非法发行股票和非法经营证券业务有关问题的通知》明确要求证监会研究制定非上市公众公司管理规定，将其监管纳入法制轨道。
证监会有关部门负责人介绍，2006年新《公司法》、《证券法》实施后，证监会就启动了非上市公众公司监管制度的研究制定工作，2007年、2009年两次对全国未上市股份公司进行了摸底调查，以了解未上市股份公司基本情况及对资本市场的需求。
根据全国性场外市场建设思路，未来该市场企业将纳入非上市公众公司的监管范畴，因此《办法》也被市场视作未来该市场挂牌公司监管的纲领性文件。
《办法》的起草借鉴了境外成熟市场的经验，在参考美、日、韩等国家及我国台湾、香港地区的非上市公众公司监管与场外市场情况的基础上，针对我国场外市场建设及非上市公众公司发展特点制定，重点规范了公司治理、信息披露、股票转让、定向发行等内容。
另外，上述负责人表示，2006年新《证券法》实施前，公司股东已经超过200人的主要为此前各地方政府批准，通过定向募集等方式导致股东累计超过200人的公司，属于历史遗留问题，由于非上市公众公司监管制度尚未建立，一直未纳入证券市场统一监管的范围，随着非上市公众公司监管制度的建立，解决历史遗留问题的时机和条件也逐步成熟。
针对此类公司，监管部门拟制定专门工作方案，根据具体情况逐步纳入非上市公司监管。
市场服务公司成长路径更明晰
在非上市公众公司的权利义务上，《办法》规定，股份公司成为非上市公众公司后，其股票可以在依法设立的证券交易场所公开转让、向特定对象发行或者转让后股东可以超过200人。同时须履行相应的信息披露义务。
中国政法大学法与经济研究中心主任刘纪鹏认为，要服务实体经济发展、提高直接融资比重，降低政府承受的系统性风险，必须诉诸资本市场，特别是场外市场这一基础环节。企业发行上市应当事先经过场外市场的培育，场外市场的使命就在于服务处于这一发展阶段的公司需求，提升其运作规范程度，而非公开融资。
另有资深专家指出，《办法》出台后，多层次资本市场体系将更趋完善，在全国性场外市场即将推出的背景下，股份公司利用资本市场不断规范、发展、壮大，由非上市、非公众的“两非”公司，成长为非上市公众公司，继而成长为上市公司的路径更为清晰，资本市场在公司各发展阶段提供服务、赋予其权利义务也更加明确。
他表示，《办法》出台意味着我国市场能够更为全面而有层次地支持中小企业股本融资、股份转让、公司重组等活动，为众多成长型、创新型中小企业，现代农业企业，小型微型企业提供资本市场服务。这无疑有助于完善我国资本市场层次与结构，深化资本市场服务实体经济的功能，发挥资本市场在资源配置中的基础性作用。
监管办法体现“三重二轻”
非上市公众公司作为监管新领域，具有公司数量多、规模小、经营不确定等特点，要求监管上与IPO核准及上市公司监管形成区别，既要保证具有一定透明度、规范性和组织性，也要有相应的投资者权益保护机制，维护资本市场整体“三公”。
综观《办法》，其条款设计显示了监管要求上的“三重二轻”，即重披露、重规范、重投资者保护；轻盈利、轻审核。
具体而言，在准入上不设置财务门槛及盈利指标要求，不设置类发审委组织及保荐制度；在审核上不对公司持续盈利能力进行实质性判断。同时，重点提出公司规范性要求非上市公众公司监督管理办法，强化公司自治和规范运作，制度化保证股东享有充分、平等的权益；强化信息披露的真实、准确、完整、及时，并在披露内容、频率、方式上与上市公司监管形成区别，强调突出重点，披露核心竞争能力及风险因素。
由于非上市公司涉及较多不参与公司管理的中小股东权益，《办法》还特别突出了投资者保护方面的内容。
包括要求公司实施投资者保护制度并进行相关评估、保证中小股东对公司重大事项的参与权、建立股东纠纷解决机制，严格规定发行对象和人数不超过35人以控制发行风险、抑制盲目融资，限定发行方式为仅允许私募发行等。
“非上市公众公司通常规模较小，大多数属于成长型、创新性中小企业、现代农业企业、小型微型企业，具有其自身的特点。”某券商“新三板”业务负责人表示，《办法》轻盈利、重信息披露，轻审核、重机制化保护投资者权益的做法充分体现了市场化精神，有利于非上市公众公司获得更好的资本市场服务。
尊重差异 灵活安排监管要求
值得注意的是，与上市公司相比，非上市公众公司群体特征复杂，其来源、公众化程度、成为非公公司动因等存在很大差别，为此，《办法》充分考虑到了不同“非公”公司的差异性，做出了灵活的监管安排。
具体而言，拟对公开转让、定向发行、定向转让的公司实行分层次管理，在准入条件、许可程序和信息披露要求上适用不同标准。如申请股票公开转让或拟向特定对象发行股票导致股东累计超过200人的，需履行较多披露义务，包括公开转让说明书或定向发行股票预案、年报和半年报、临时报告等；而定向转让的公司，因仅以非公开方式协议转让，仅须简要披露定向转让说明书和年报。
另外，还针对部分企业项目投资分批投入，时间跨度长的特点，建立了储架发行制度；针对“非公”企业小额，多次，快速融资的需要，制定了快速融资豁免制度。
业内专家表示，对非上市公众公司实行分层次的富有弹性的监管安排，兼顾了监管的包容性和有效性，有利于为非上市公众公司提供便利的资本市场服务，降低其运营和信息披露成本，提高融资速度和资金使用效率。（记者 马婧妤 编辑 艾家静）
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